नेपालको संविधान र वर्तमान बीमा कानूनः संघीयतामा बीमा कानून निर्माण गर्दा ख्याल गर्नुपर्ने पक्ष

सरांश धेरै लामो इतिहास नभए पनि नेपालमा उदारीकरणको प्रवेश संगै बीमा व्यवसाय तीव्ररुपमा फैलदै गएको देखिन्छ । नेपालको संविधान बमोजिम बीमाको नीतिगत अधिकार संघको एकल अधिकारको विषय तथा बीमा व्यवसाय संचालन र व्यवस्थापन संघ र प्रदेशको एकल अधिकारको विषयमा पर्दछ । बीमा आफैमा भविश्यमा हुन सक्ने आर्थिक जोखिम न्यूनीकरणको एउटा साधनको रुपमा रहेको हुँदा यसको फैलावट व्यापारिक विषयवस्तु बाहेक सामाजिक सुरक्षाका क्षेत्रमा समेत हुनु आजको आवश्यकता हो र यस प्रकारको प्रचलन विश्वमा भै रहेको छ साथै हाम्रो देशमा समेत केहि सामाजिक क्षेत्रमा यसको प्रयोगको प्रचलनले प्रवेश पाएको छ ।

विद्यमान बीमा कानून नेपालको आर्थिक नीतिमा राज्य संचालनको राजनैतिक परिवर्तन पश्चात आएको परिवर्तनकै देन हो। तर लगभग पचासको दशमा बनेको नेपालको बीमा कानूनले तत्कालिन समाजको आवश्यकता तथा विद्यमान बीमा व्यवसायलाई सवल बनाउन सफल भएको भएता पनि राज्यको संरचनामा नै परिवर्तन भै सकेको वर्तमान परिप्रेच्छ्यमा बीमा कानूनलाई समेत संविधान अनुकूल हुने गरी परिमार्जन गर्न आवश्यक भैसकेको देखिन्छ । नयाँ बीमा कानूनको निर्माण गर्दा नीतिगत विषय संघले र संचालन र व्यवस्थापनमा संघ र प्रदेशको जिम्मेवारीलाई संतुलित बनाउने तर्फ विचार गर्नु पर्ने देखिन्छ । बीमाको संचालनको पक्ष तर्फ विचार गर्दा स्थानीय तहको भूमिका के कस्तो हुने हो भन्ने तर्फ पनि विचार गरी नयाँ बीमा कानूनको निर्माण गर्दा मात्र त्यसले दिगोपना र बीमा व्यवसायलाई दिर्घजीवि बनाउन मद्यद पुयाउछ । बीमा व्यवसाय आर्थिक विषय भएको हुँदा नियमनको पक्षमा नेपाल राष्ट्र बैंकको भूमिकालाई उपेक्षित गर्न सकिदैन।

१. विषय प्रवेश नेपालमा बीमाको इतिहास खोज्ने हो भने धेरै पुरानो भेटिदैन । राणा शासनको अन्त्य अन्त्य तिर नेपाल मालचलानी तथा बीमा कम्पनी लिमिटेडको स्थापना भई नेपालमा बीमाको शुरुवात भएको देखिन्छ । उदारिकरण संगै निजि क्षेत्रले समेत वित्तिय कारोवार गर्न पाउने कानूनी व्यवस्थाको शुरुवात भए संगै नेपालमा बीमाको विकास द्रुत गतिमा भएको देखिन्छ । हाल नेपालमा बीमा व्यवसायलाई व्यवस्थित, नियमित, विकसित तथानियन्त्रित गर्नका लागि बीमा ऐन, २०४९ जारी भई कार्यान्वयनको अवस्थामा रहेको र यस ऐनले नै नेपाल भित्रका सम्पूर्ण बिमा सम्बन्धी गतिविधिलाई संचालन तथा नियमन गरेको छ । बीमा पनि एक गतिशिल विषय भएको हुँदा हाल आर्थिक जोखिम न्यून गर्न सूक्ष्म बीमा को समेत विकास हुदै गएको छ ।

संवैधानिक विकासक्रमको सन्दर्भमा वर्तमान नेपालको संविधानमा बीमा नीति संघको एकल अधिकारको विषयको रुपमा रहेको छ भने सोही संविधानमा बीमा व्यवसाय सञ्चालन र व्यवस्थापन संघ र प्रदेशको साझा अधिकारको सूचीमा राखिएको छ । यसरी हेर्दा नेपालमा बीमा व्यवसाय सञ्चालनका लागि संघीय सरकार र प्रदेश सरकार प्रत्यक्षरुपमा संलग्न रहेको देखिन्छ ।

२. संघको भूमिका नेपालको संविधान बमोजिम बीमा सम्बन्धी नीतिगत व्यवस्था गर्ने जिम्मेवारी संघीय सरकारको अधिकार क्षेत्र भित्रको विषयमा पर्दछ । यसरी संघीय सरकारले बीमा सम्बन्धी नीतिगत व्यवस्थाको तर्जुमा गर्दा इतिहासबाट प्राप्त अनुभव लाई आत्मासाथ गरी बर्तमान अवस्थामा भईरहेका बीमाका गतिविधि तथा भोगाई र सिकाईलाई समेटि भविश्यको बाटो तय गर्नु पर्ने देखिन्छ । संघले बनाउने बीमा सम्बन्धी नीतिमा हाल कायम रहेका अन्तराष्ट्रिय अभ्यास तथा भविश्यमा बीमा क्षेत्रमा हुन सक्ने परिवर्तनलाई समेत अनुमान गरी नयाँ बीमा नीतिको नीर्माण गर्नु पर्ने देखिन्छ ।

नेपालमा तीन तहका सरकार रहेको अवस्थामा तीनै वटा तहका सरकारले समेत अपनत्व लिन सक्ने तर्फ विचार नपुयाई तयार पारिएको नीतिले दिर्घकालीन समाधान दिन कठिनाई पर्ने हुन्छ । संघीयताको अभ्यास गर्ने क्रमको शुरुवाती चरणमा तीनै तहका सरकारको अपनत्व रहने गरी नीतिगत व्यवस्था गर्नाले नेपालमा बीमाको विकास जुन हिसावले बढिरहेको छ त्यसलाई अझ विकास गर्न मद्दत पु¥याउछ । नीति नै त्यस्तो व्यवस्था हो जसले कार्य सम्पादन रुपरेखा र भविश्यको मार्ग दर्शन गराउदछ ।

तसर्थ संघले बीमा सम्बन्धी नीतिको निर्माण गर्दा संविधानले संघ र प्रदेश सम्म मात्र यस सम्बन्धी अधिकार निक्षेपण गरेको भएता पनि स्थानीय सरकारको सहयोग विना कार्यान्वयनको तहमा भविश्यमा यसले जटिलता उत्पन्न गराउन सक्ने भएको हुँदा नीति निर्माणको शुरुवाती चरणमा नै यस तर्फ सम्बन्धित सरोकारवालाले आवश्यक ध्यान पुयाउनु पर्ने देखिन्छ । बीमा नीतिको तर्जुमाको रचण देखि नै नेपालमा बीमा व्यवसायमा संलग्न सरोकारवालाहरु लाई पनि साथैमा राखी उनीहरुको मतको समेत उचित संवोधन गरी नीतिको निर्माण गरेको खण्डमा कार्यान्वयनका चरणमा देखा पर्न सक्ने चुनौति र जटिलतालाई सम्बोधन गर्न सहज हुन्छ ।

३. प्रदेशको भूमिका संविधान बमोजिम प्रदेशको मुख्य कार्य भनेकै बीमा व्यवसाय सञ्चालन र व्यवस्थापन हो जुन संघको कार्यक्षेत्र भित्र पनि पर्दछ ।

बीमा व्यवसायको सञ्चालन र व्यवस्थापनको विषय संघ र प्रदेशको साझा अधिकारको सूचीमा पर्ने विषय भएको हुँदा हाललाई संघीय कानूनकै आधारमा बीमा व्यवसाय सञ्चालन भईरहेकै छ र सो को निरन्तरतामा तत्काल समस्या परिहाल्ने अवस्था देखिदैन तर प्रदेशले संविधान र संघीयताको भावना अनुरुप आफ्नो भूमिका के हुने भन्ने अवस्था आएका बखत बीमा व्यवसाय सञ्चालन र व्यवस्थापनको कार्य जिम्मेवारीके कसरी गर्ने भन्ने स्पष्ट हुनु जरुरी छ ।

प्रदेश स्तरमा बीमा लेख लगायका विषयमा सहजिकरणका लागि प्रदेश सरकारबाट आग्रह भै सकेको हुँदा बीमा व्यवसाय संग सम्बन्धित नीति निर्माणको सम्पूर्ण जिम्मेवारी संघमा रहेको तर सञ्चालन र व्यवस्थापनको अधिकार साझा भएको हुँदा यसको कार्यान्वयको चरणमा केही समस्या आईपर्ने तर्फ कानूनको निर्माणका क्रममा विचार पुयाउनु पर्ने देखिन्छ । हुनत हाल सम्म संघीय कानून बमोजिम नै बीमा व्यवसाय संग सम्बन्धित सम्पूर्ण कार्यहरु सञ्चालित भई रहेको छ । देश संघीयता गई सके पश्चात उक्त कानूनमा आवश्यक व्यवस्थामा संशोधन भई कार्यान्वयनमा पर्न सक्ने समस्या हल भएकै छ तथापी प्रदेशले आफ्नो भूमिकाको खोजि गर्दाको अवस्थामा बीमा व्यवसाय सञ्चालन तथा व्यवस्थापन के कसरी हुने नियमनकारी निकायको व्यवस्था कसरी गर्ने भन्ने तर्फ व्यापक अनुसन्धान हुनु अपरिहार्य देखिन्छ । बीमा व्यवसायको क्षेत्र आधुनिक समयमा व्यापक रुपमा विस्तार हुदै गएको छ ।

यस क्षेत्रहरुमा आएको व्यापकतालाई नेपालको सन्दर्भमा प्रादेशिकरुपमा र स्थानीय तहमा सिमित हुने क्षेत्रमा सञ्चालन व्यवस्थापन तथा नियमनको जिम्मेवारी समेत प्रदेशलाई दिनु पर्ने देखिन्छ तर यसरी अधिकारको स्पष्ट विभाजन गर्दा अधिकार क्षेत्रको पनि स्पष्ट विभाजन हुनु जरुरी हुन्छ । अधिकार र जिम्मेवारीको विषयमा चर्चा गर्दा यसबाट भविश्यमा आईपर्ने अवसर तथा चुनौतिको समेत विस्तृत व्याख्या विश्लेषण हुनु जरुरी देखिन्छ ।

बीमा क्षेत्र वित्तिय क्षेत्र भित्र पर्ने भएको हुँदा यसले वित्तिय कारोवार गर्ने पक्ष विश्लेषण गर्दा वित्तिय कारोवार गर्ने हरेक निकायले कानून बमोजिम दर्ता भएको हुनु पर्ने भएको हुँदा बीमाको क्षेत्रबाट वित्तिय कारोवार गर्न पनि कानून बमोजिमको प्रकृया पुरा गर्नु पर्ने हुन्छ र सो संग सम्बन्धित संघ र प्रदेशको कानूनको निर्माण हुनु जरुरी देखिन्छ ।

४. बीमा व्यवसाय र वित्तीय क्षेत्र बीमा व्यवसाय आफैमा वित्तिय कारोवार हुने क्षेत्र भएको हुँदा यसको नियमनमा नेपाल राष्ट्र बैंकको पनि भूमिका कहि कतै अपरिहार्य हुन्छ । बीमा क्षेत्रमा हुने लगानी, सिर्जनाहुने रोजगारी र यसले समग्र अर्थतन्त्रमा पार्ने प्रभावको विषय कहि कतै राज्यको वित्तिय नीति अन्तर्गकै विषय हुने भएकोले बीमा क्षेत्रमा हुने सम्पूर्ण आथिर्क विषयमा नेपाल राष्ट्र बैंकको भूमिका रहनु पर्ने हुन्छ । बीमाका विभिन्न आयाम र स्वरुपहरुको विकास भई रहेको कतिपय अवस्थामा बीमा संग सम्बन्धित विषय राजनीतिक दलका चासोका विषय र चुनावी नारा समेत बन्ने गरेको अवस्थामा यसको नियमन र यसले समग्र अर्थ व्यवस्थामा पार्ने प्रभावको विश्लेषण गरी नियमनका सन्दर्भमा विचार गर्नु पर्ने देखिन्छ ।

हाल सम्म बीमा व्यवसायमा नियमनकारी भूमिका निर्वाह गर्दै आएको बीमा समितिको क्षेत्राधिकार प्रादेशिक तहमा के हुने भन्ने तर्फ पनि विचार गर्नु पर्ने देखिन्छ । बीमा समितिले आफ्नो प्रादेशि कार्यालय विस्तार गरी प्रदेश कानून बमोजिम हुने बीमा व्यवसायलाई नियमन गर्ने एक विकल्प खोज्न सकिन्छ कि त प्रदेशले आफैले बीमा व्यवसाय नियमनकारी निकायको कानूनद्वारा नै व्यावस्था गर्न सक्छ तर महत्वपूर्ण पक्ष भनेको बीमा क्षेत्रको नीति तय गर्ने अधिकार संघमा रहेको र संचालन र व्यवस्थापनको कार्यमात्र संघ र प्रदेशको साझा अधिकारको विषयमा पर्ने भएको सन्दर्भमा थप अध्ययन हुनु पर्ने देखिन्छ ।

बीमा व्यवसाय नियमनको अधिकार कुन तहको सरकारको हुने भन्ने स्पष्ट व्यवस्था नेपालको संविधानमा नभएको हुँदा नियमनकारी अधिकार स्वतः संघीय सरकारको हुने देखिन्छ । बीमा भित्रै पर्ने अर्को महत्वपूर्ण विषय भनेको पुनर्बीमा पनि हो र यसको संचालन व्यवस्थापन र नियमन के कसरी हुने भन्ने विषय समेतमा पूर्वानुमान गरी कानूनको निर्माण गर्नु बुद्धिमतापूर्ण हुन्छ । सूचना प्रविधिको व्यापक वृद्धि र विस्तार संगै डिजिटल बीमाको क्षेत्रलाईसमेत समेट्नु पर्ने आजको आवश्यकता हो । डिजिटल बीमाको प्रयोग विस्तार नियमनका कुराहरु नसमेटिकन बनाईएका बीमा सम्बन्धी कानून पूर्ण मान्न सकिदैन । तसर्थ यस पक्षको नियमन गर्ने सामर्थ्य भएको निकायको पनि आवश्यकता पर्ने तर्फ विचार पुयाउनु पर्ने हुन्छ ।

५. विवादको समाधान बीमा व्यवसाय संचालनको सन्दर्भमा आईपर्ने वा आउन सक्ने सम्भावित विवादको सम्बन्धमा हाल विवाद समाधानको पहिलो विकल्पको रुपमा बीमा समिति रहेको र अर्ध न्यायिक निकायको रुपमा समेत रहेको यस समितिले विवाद समाधानको सन्दर्भमा न्यायिक अधिकारको समेत प्रयोग गर्न पाउने कानूनी व्यवस्था रहेको देखिन्छ । वर्तमान संविधानको मर्म र भावना अनुरुप बीमा व्यवसाय संचालन र व्यवस्थापनको संयुक्त जिम्मेवारीमा रहेको संघ र प्रदेशले आआफ्नो क्षेत्रमा बीमा व्यवसाय संचालन र व्यवस्थापन गर्दा आईपर्न सक्ने विवादहरुको समाधान गर्ने संयन्त्र के कस्तो हुने, प्रदेशस्तरमा कुन प्रकारको संयन्त्र स्थापना गर्ने तथा त्यस्तो संयन्त्रलाई के कस्ता विषयका विवादहरुको प्राथमिक समाधानको अधिकारहरु रहने भन्ने विषय स्पष्ट हुनु जरुरी हुन्छ ।

त्यसै गरी संघको क्षेत्राधिकार के कति हुने, के कस्ता विषयमा संघीय कानूनद्वारा स्थापित संयन्त्रले प्रथम चरणको विवाद समाधानको अधिकारको प्रयोग गर्ने, विवाद समाधानको अधिकार प्रदेशतहमा हुने हो भने त्यसको सीमा निर्धारण गर्ने विषयमा समेत स्पष्ट हुनै पर्ने देखिन्छ । बीमा व्यवसायको संविधानद्वारा प्रदेशलाई निक्षेपित अधिकार भित्र नियमन तथा विवाद समाधानको संयन्त्र हुने कि नहुने हुने हो भने कुन आधारमा हुने, अधिकार कति हुने भन्ने नीतिगत विषयमा समेत स्पष्ट हुनु जरुरी छ । विवाद समाधान तथा दण्ड सजायको निःशर्त र पूर्ण अधिकार संघमा रहने भन्ने अघोषित वा स्वघोषित मापदण्डलाई प्रदेशद्वारा निर्माणहुने कानूनमा कसरी स्वीकार्य बनाउने भन्ने विषय पनि पेचिलो देखिन्छ ।

संघ वा प्रदेशको कानूनद्वारा स्थापित संयन्त्रबाट हुने पहिलो चरणको विवादको समाधानमा न्यायिक पुनरावलोकनको व्यवस्था कसरी हुने अर्थात कुन तहको अदालतमा हुने र कति चरणमा हुने विषयमा समेत स्पष्टता हुनु जरुरी हुन्छ । बीमाको सन्दर्भमा कार्यान्वयका लागि निक्षेपित निकाय हरेक प्रदेशमा रहने भएको हुँदा प्रादेशिक कानूनको एकरुपताको प्रश्न पनि विचारणिय देखिन्छ ।

६. आगमि बाटो देश संघीयतामा गई सकेको र बीमा सम्बन्धी केही अधिकार संघको एकल अधिकारको सूचीमा रहेको तथा केही अधिकार संघ र प्रदेशको साझा अधिकारको सूचीमा रहेको सन्दर्भमा बीमा तीव्ररुपमा विस्तार हुदै गएको हुँदा र यसको अपरिहार्यतालाई कसैले नकार्न सक्ने अवस्था समेत नरहेकोले तीनैवटा सरकारको भूमिका रहने गरी बीमा सम्बन्धी कानूनको निर्माण जरुरी देखिन्छ ।

प्रदेशस्तरका बीमा व्यवसाय सञ्चालन गर्ने कम्पनीहरुले पुनर्बीमा को संग कसरी गर्ने, बीमा उत्पन्न हुन सक्ने जोखिमको न्यूनीकरण वा सून्यीकरण कसरी गर्न सकिन्छ भन्ने पक्षमा समेत विचार गर्नु पर्ने देखिन्छ । कतिपय विपद्का अवस्था वा महामारीका बेलामा हुन सक्ने वा गर्नु पर्ने बीमाको स्वरुप समेतलाई ख्याल गरेर मात्र संविधानले निक्षेपण गरेका अधिकारको दायरामा रही नयाँ बीमा सम्बन्धी कानूनको निर्माण गरी बीमा क्षेत्रलाई सवल र सक्षम बनाउनु पर्ने टड्कारो आवश्यकता देखिन्छ ।

लेखक राजाराम दाहाल कानुन न्याय तथा संसदीय मामिला मन्त्रालयका उपसचिव हुन् ।